扯一扯印尼的行政区划和地方政府架构(下)


纵然古尔邦节睡过头,中秋节没吃上月饼,但毕竟还是让我找到了清闲几天的借口。偷懒的结果,就是让这最后一篇《印尼的行政区划和地方政府架构》拖到了现在。

上文已经说过,印尼政府最低级别的公务员(PNS)只到村一级,无论是城镇型的kelurahan,还是乡村型的desa都只有屈指可数的几名公务员。但一个村动辄几千人,几个人的村办公室怎样有效行使职能呢?我今天想着重说说印尼村以下的村民自治组织。

其实明眼人一眼便能看出,题目里“地方政府架构”这个词已经不合适了。村民自治组织并不是政府的一部分,但却是政府职能的延伸。kelurahan和desa区别巨大,但相似之处也不少,其中最重要的莫过于村办公室之下的村民组团(rukun warga, RW)和邻里组团(rukun tetangga, RT)。事先声明,我并没有找到RW/RT特别合适的翻译,如果读者中有人知道,敬请赐教。

在城镇化水平较高的村庄(kelurahan),村民组团(RW)直接受村办公室领导,而邻里组团(RT)的级别则在村民组团之下。每个组团的领导(ketua RW/RT)由所在区域的村民通过协商会议(musyawarah)推举产生。每个城镇型村庄的RW数量通常介于10至20之间,每个RW又下辖2至4个RT。在苏哈托时代,村和村民组团之间还有子村(lingkungan)一级。但随着1998年后去中心化的推行,一大批原有的城镇化村庄被拆分成了若干较小的kelurahan或desa,lingkungan的概念也悄悄地退出了历史舞台,不过它的取消并未导致行政真空的出现。

乡村型村庄desa也有相对应的村民组团(RW)和邻里组团(RT)架构。但鉴于这类村庄通常(相对来说)地广人稀,子村(dusun)概念被予以保留。与城镇型村庄类似,组团领导由所在地区村民通过协商会议推举产生,而子村领导(kepala dusun)则由村长指定。上文说过,乡村型村庄的村长通过直接选举产生。虽然说城镇型村庄的村长有令人艳羡的公务员身份,但乡村型村庄的村长在其任期内却掌握巨大的权力:更高的财务自由度,更大的人事任免权等等。虽只是一村之长,但也是纯度极高的土皇帝。

乡村型村长听起来就很爽,不用多想就知道是个令人垂涎三尺的美差。不过,既然村长由“民主”的直接选举产生,村长应该还是要“为人民服务”的吧?实则不尽然。短短的几个星期我已经听了不少有趣的故事:选前买选票,选后分蛋糕,上任捞油水……应有尽有,异彩纷呈。在此卖个关子,希望能在以后的文章里为各位看客一一道来。

转回正题,接着说村干部和下面村民自治组织领导的协调工作方式。 既然是“政府功能的延伸”,RW和RT领导的主要作用归结起来无非就是向村民传达上面的指示,并向村长汇报下面的各种动态:从邻里关系,到社会治安;从婚丧嫁娶,到土地买卖……印尼官僚系统冗杂低效早已是尽人皆知,到了村一级及其以下,各种行政程序之繁琐更是到了令人瞠目结舌的程度:

除了日常的事务性汇报,村民组团(RW)和邻里组团(RT)的领导们每月还需要完成若干如上图所示的表格。仅人口一项,就需要清楚地注明月初月末,出生死亡,搬出迁入等各项数据。邻里组团领导负责走家串户了解情况,再由村民组团的领导负责汇总上报。但凡有村民有事需要村长审批的,首先需要RW/RT领导签字画押。我所研究村子的村长就明确表示,没有下面RW/RT的签章,村民上报的文件就算到了他办公室也绝对不批……忍不住吐槽:说到底,村子里也不过就那么些芝麻绿豆大的事儿,村干部要是不给人找麻烦可能就真没工作干了。

此外,村长还常召集RW/RT负责人到村长办公室开会:季度性的工作协调会(koordinasi),重大节庆前的通气会(insentif),以及不定时不定主题的各类小会……与其说是工作,不如说是大家找个名头寒暄热闹。到了辞旧迎新的岁末年初,还有众多普通村民参与的年度计划与发展大会(Musyawarah Perencanaan dan Pembangunan,Musrenbang)。Musrenbang通常历时两天,旨在为村庄新一年的发展提出具体规划。讽刺的是,威权时代的musyawarah是印尼式“假民主”的象征,饱受诟病,1998年改革(reformasi)之后不少人反倒用它唱起了所谓“真民主”的赞歌。其性质真的产生质变了么?我非常怀疑——充其量,不过是人们另换了一副有色眼镜罢了。

至此,我已经提到了kelurahan, desa, lingkungan, dusun, RW, RT等各种表示“村”的词汇,但并没有说到很多人所熟悉的kampung(马来西亚华人译成“甘榜”,有一定道理)。究竟什么是kampung呢? kampung不是一个行政级别,而更像是一个可抽象可具体的心理概念——家乡,家园,居住地……kampung的含义不仅涵盖上述所有的“村”,也可以和城市等更大的地理概念搭配使用。眼下,我的kampung是南苏拉威西Bantaeng县Bantaeng镇Onto村的Bonto Sapiri——一个小到甚至无法在Google地图上找到的地方,可不知不觉,已经渐渐有了归属感。当然,我也慢慢开始想念我的其他“村”了:清新的昆明,凉爽的贵阳,嬉皮的伯克利……

说到底,kampung无非就是那个心里有家的地方。

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