印尼:跟我计划生育吧,生俩就够!


前段时间中国全面开放二胎的新闻充斥了国内外媒体,大家在各类社交平台上的讨论也异常热烈。因为在印尼做田野调查的缘故,我这段时间接触了不少在印尼基层从事计划生育工作的农村干部,也在微观层面了解了不少与之相关的点滴趣事。早就萌生了跟跟风,写一篇关于印尼计划生育短文的想法。无奈最近项目上事情比较多,十一月又是美国各类文科研究经费申请的截止高峰期,一头扎进文书写作之后到现在才想起这篇拖了很久的推送。

关于中国计划生育政策的评价,经常能听到两种迥异的声音:一方面,计划生育政策的实施成功抑制了人口过快增长,减轻了其对资源与环境所产生的巨大压力,使数亿人得以在相对较短的时间内脱困,因此是利国利民的正确决策;另一方面,计划生育催生了人口老龄化、性别比例失衡等诸多社会问题,一些地方政府在计生工作中采取了强制堕胎等措施,严重侵犯了人权,总体上看弊大于利。两种看法各有道理,怎么讲都说得通。但窃以为,对于计划生育这样的复杂事物,单纯地贴上“成功”或“失败”的标签意思不大,更何况过去三十多年里中国所发生的社会巨变远不是“计划生育的成败”能概括的。老马曾语重心长地教育我们,问题要辩证地看。用结果倒推起因,难免会犯下“目的论”(teleological hindsight)的逻辑错误。换句话说,计划生育的影响纵然深远,但无论是把经济发展单纯地归功于它,还是把社会问题一味地归咎于它都是有失公允的。只有把政策和与之相互作用的社会条件放到一块儿讨论,对政策本身的评价才具有意义。

听说微信上推文章要贴数据才显得专业

截止2015年,印尼人口已超过2.5亿,位列世界第四。粗略对比我们熟悉的排名前三的国家,结合常识,不难发现印尼有如下一些特点:a. 人口总量较大;b. 人口增长较快(增长率和出生率几乎与印度持平);c. 人口结构偏年轻(中位数接近印度);d. 人口密度与城市化水平与中国类似。鉴于印尼是岛国,人口分布和城市化程度极度不均——举个极端的例子:按面积算,爪哇只是全国第五大岛,但排名前十的大城市却占了七个。爪哇容纳了印尼全国人口的近六成,密度更是达到了惊人的每平方公里1117人,是当之无愧的世界人口第一大岛;但在印尼偏远的东部地区,情况却是完全相反。

来源:http://www.worldometers.info/world-population/

计划生育与威权政府

迫于部分地区在资源与环境方面所承载的巨大压力,印尼早在1968年便开始系统地推行计划生育政策(Keluarga Berencana或KB,即英文Family Planning),提倡一个家庭只生两个孩子,旨在通过鼓励节育及一系列配套优生政策抑制人口过快增长,提高人口素质。据统计,在推行计划生育政策的头30年里,印尼育龄妇女生育率从1968年的5.91%下降到了1998年的2.78%。[1]除了生育率的显著降低,KB还带动了居民收入及健康水平的全面提升,形成了遍布全国的组织网络,服务惠及老中青各群体。此外,由于坚持堕胎违法,印尼KB在人权方面受到的非议也相对较少,也因此常常被视作发展中国家推行计划生育的成功典范。

“聪明爱妻的好男人会为她而结扎!”

印尼KB在其推行的头三十年里取得了巨大的“成功”,但成功的背后却有一个重要的政治前提——苏哈托领导的威权政府。该政府家长作风式(paternalistic)的政策制定与以军队为基础的国家强制力相辅相成,成为了计划生育得以至上而下全面推行的重要保证。从表面的法律法规层面上看,公民有选择不参与政府计生项目的自由,不采取节育措施或“超生”都不会受到惩罚。但在实际操作中,各政府部门“通力协作”,会让明显跟计划生育政策对着干的“刁民”“吃不了兜着走”。在我做研究的地区,当时的政府不仅会将不听话的“刁民”排除在扶贫减困名单之外,使之无缘救济粮(raskin)等福利,还会故意设置重重行政障碍(例如拒发证件,拒开证明等),使“刁民”及其子女无法正常享受医疗、教育等公共服务。遇到工作特别难做的,计生部门还会请来当地驻军(当时还叫ABRI,“印尼武装力量”,听起来比现在的TNI“印尼国军”暴力很多)吓唬一下闹事者,以正视听。当然,随着苏哈托“新秩序”时代的终结(1998年),这一切都已经成为了过去时。回忆起风光的当年,老一辈计生干部们常常在我面前感慨:进入民主改革时期以后,计生工作不如以前好做了。

观念阻碍

计划生育在中国饱受争议,在印尼的实施过程中也遇到过很多阻力。印尼是世界穆斯林最多的国家,伊斯兰教徒占到总人口的88%,Nahdlatul Ulama (NU)和Muhammadiyah两大穆斯林团体在政治及社会生活中扮演着极其重要的角色。NU对伊斯兰教义的解读较为宽松,对印尼穆斯林的所谓“非正统活动”宽容度较高,认为控制生育具有合理性,基本上拥护世俗政府推行的计划生育政策;相比之下,Muhammadiyah对古兰经的解读则要严苛得多,该组织的一些领袖指出KB违背了“不要因害怕贫穷而杀害自己的儿女”(janganlah kalian membunuh anak-anak kalian karena takut miskin--Qs.Al-Isra' 31)的教义,号召其追随者不要参加计划生育。

与中国传统观念类似,印尼民间也有“子多福多”(banyak anak, banyak rejeki)的说法。特别是在广大农村地区,尽管政府计生部门“两个孩子就够”的宣传标语随处可见,许多家庭依然会选择生育尽可能多的子女。“超生”现象比比皆是,而且在现有条件下,“超生”家庭并不需要承担任何行政或法律后果。有些讽刺的是,我所认识的许多计生干部自己都视计划生育为耳旁风,光明正大地生第三个、第四个孩子。印尼KB的实施力度究竟如何,由此可见一斑。此外,一些地区受传统观念影响,民众对结扎和宫内节育器(IUD)等长期避孕措施接纳度较低,认为这些“让外物进入或改变身体”的手术是一种罪恶(dosa)。虽然政府向社会免费提供相关器材及服务,但许多人仍旧会选择花费及风险都更高的中短期避孕手段。

在印尼的城乡社区,公共卫生和计划生育部门会定期组织流动服务站Posyandu(Pos Pelayanan KeluargaBerencana-Kesehatan Terpadu),公共卫生为孕妇和新生儿进行体检,接种疫苗并发放营养品,计划生育则为孕龄夫妇(PUS, Pasangan Usia Subur)提供咨询服务及免费的避孕器具和药物。虽说针对“孕龄夫妇”,但在Posyandu现场却鲜有男性的身影。我很疑惑,既然避孕套和口服避孕药都免费发放,为什么后者会明显更受欢迎。避孕套不是应该比避孕药更简便且副作用更小吗?计生干部尴尬地向我坦言,时至今日,不少人仍然把避孕看作纯粹的“女人问题”(isu perempuan)。尤其是在重男轻女的农村地区,男性常常以“不舒适”(kurang enak)为借口拒绝使用避孕套,却不惜让伴侣冒风险服药避孕。由于人力财力有限,计生部门对民众的这种观念更多地选择了迎合,而非改变。

去中心化的冲击

1998年,苏哈托政权在亚洲金融危机的余波中轰然倒台,印尼也从此进入了民主改革时期(Reformasi)。随着去中心化(decentralization)的进行,地方政府获得了更多的行政自主和财务自由。然而,威权时代无限风光的人口与计划生育机构(BKKBN,Badan Kependudukan dan Keluarga Berencana Nasional)却受到了巨大的冲击。原因很简单,地方行政长官(省长、县长)和议员五年一个任期,在制定地方财政预算(APBD, Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah)时往往会首先考虑那些短期内容易出政绩的部门(如各类基础设施),以方便其连任或参与更高级别的竞选。由于耗资巨大且见效缓慢,计划生育部门的工作经费经常被刻意缩减,在政府中所处地位也大不如前了。

经费削减的直接后果便是工作人员的严重不足。印尼BKKBN在全国范围内原有基层干部约35000人,自去中心化以来,此数目已锐减了三分之一。[2]以我所在的南苏拉威西省班塔恩县为例,BKKBN在每个乡镇(kecamatan)设基层办公室,平均每个具有公务员(Pegawai Negeri Sipil)身份的咨询师(penyuluh)要负责两个村子的计生工作,服务六七千人,难度可想而知。为了弥补人员缺口,BKKBN会为每个咨询师雇用临时助手(PPKBD, Pembantu Pembina Keluarga Berencana Desa)若干,每月仅支付50,000-80,000印尼盾(25~40人民币)的象征性津贴,有所帮助但依然杯水车薪。

南苏拉威西省班塔恩县BKKBN

为了有效开展工作,负责计划生育的BKKBN不得不依靠人员和经费都更为充足的公共卫生和教育等部门:a. BKKBN为公共卫生部门下属的基层助产士(bidan)提供计生器具,通过后者向民众提供实际服务;b. BKKBN派人参加公共卫生部门组织的流动服务站(Posyandu),在现场进行计生咨询并发放避孕药物等;c.BKKBN向教育部门提供器材和资料,教育部门通过其下属学校组织针对青少年心理咨询和同伴教育等活动。

计生干部和助产士在流动服务站

看似无懈可击的政府部门间合作,实际却暗含矛盾。比如,作为政府服务民众的杰出代表,基层助产士在农村往往备受尊敬。其结果便是村民非常信任助产士的意见,却不太把发套发药的计生干部当回事。由于助产士的个人收入与其提供的服务紧密关联,越多人怀孕往往意味着助产士能够获取越为丰厚的经济回报,助产士并没有太强建议民众进行节育的动机。即便民众主动选择节育,助产士也通常会建议其采用有效期较短且需要付费的注射等方式,极少向人推荐BKKBN免费提供的结扎和宫内节育器(上文说过,民众在观念上也比较排斥需要进行手术的长效节育法)。

此外,在印尼进入民主化改革以后,民众权利意识的提高也成为了计生工作新的挑战。印尼计划生育部门向来以尊重“人权”(HAM, Hak Asasi Manusia)自居,强调其只为民众提供“选项”,而不强迫民众进行“选择”。可是,缺少了威权时代的国家强制力作保证,高举这一道德标尺的直接后果便是政府根本就无法对“超生”进行限制。计生干部常抱怨BKKBN权力太小,不能像其他部门那样对民众进行处罚。不仅如此,民众现在还常以“人权”之名抵制政府对其私人生活的干涉。

“生两个孩子就够了!”

一则小趣闻:2010年,BKKBN把其沿用了四十多年的计生口号“两个孩子就够”(dua anak cukup)改成了“两个孩子更好”(dua anaklebih baik),试图使语气变柔和些,从而增加其在民众中的亲和力。没想到新口号刚一问世就惨遭恶搞,被好事者幽默地断句成“超过两个孩子才好”(dua anak lebih, baik!)。BKKBN甚是尴尬,于2012年将口号又悄悄改回了“两个孩子就够”。

计划生育何去何从

印尼的计划生育政策在威权时代取得了令人瞩目的成就,在民主改革之后却受到了不小的冲击。即便如此,印尼的人口增长率却得以持续且平稳地下降,2010年之后达到了1.3%左右的历史最低值。印尼计生部门适时改变策略,将其工作重心从原来的控制人口数量调整成为全面建设和谐家庭,在节育的基础上又增加了更为全面的民众教育和信息交流(所谓KIE, Komunikasi, Informasi dan Edukasi)等服务。BKKBN将这类工作划分成三个模块,分别针对婴幼儿、青年及老年人群体。鉴于当前印尼人口结构偏年轻(超过90%的人口都在65岁以下,年龄中位数仅为28岁),青年(15~25岁)又是潜在的节育计划参与者,BKKBN依托各类学校所进行的心理咨询和同伴教育等活动自然成为了其工作的重中之重。

笔者偷骑计生部门的公务摩托,车身上书有:“来吧,一起参加计划生育!”

去中心化之后,基层BKKBN部门的预算被地方政府一压再压,曾让印尼引以为豪的计生工作变得举步维艰。若长此以往,势必会对印尼社会的和谐与发展产生极其消极的影响。意识到了这一矛盾后,印尼政府决定从2016年起将BKKBN的财务及人事关系收归中央进行统一管理:工作经费将从国家财政预算(APBN, Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara)直接划拨,所有的基层计生干部也将升格成为国家公务员。对于地处边远地区的计生干部来说,这一变化最直接的影响便是收入翻倍,计生咨询师有望再次变成令人艳羡的美差。但是,并不是所有人都为这一调整拍手叫好,因为变成“国家公务员”后不仅有可能被派到更为偏远的地区,而且会彻底失去调任地方政府其他部门的机会。“我可不想当一辈子的计生咨询师,”一名干部对我说,“如果你年轻且还有些抱负(cita-cita),就不该待在BKKBN。”

印尼计划生育何去何从?我们可以拭目以待。

[1]Niehof, Anke, and Firman Lubis. 2003. Two Is Enough: Family Planning in Indonesia under the New Order 1968-1998.Leiden: KITLV Press.

[2]“Decentralizationthreatens RI family planning program” in Jakarta Post, http://www.thejakartapost.com/news/2015/08/19/decentralization-threatens-ri-family-planning-program.html#sthash.iaVFqv0v.dpuf

Featured Posts
Recent Posts
Archive
Search By Tags
Follow Us
  • Facebook Basic Square
  • Twitter Basic Square
  • Google+ Basic Square

© 2018 by Kankan Xie. 

  • Facebook
  • Black LinkedIn Icon